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      睿觀點 | 國資監管和機構改革視角下的國有企業監事會制度現狀分析及優化建議

      摘要:本文梳理了國有企業監事會的制度體系和發展歷程,分析了國資監管體制和政府機構改革背景下國有企業監事會制度現狀和存在的問題,并在此基礎上提出新形勢下國有企業監事會制度優化的建議,以更好協助地方國企提升監督效能,保障企業平穩健康地運行。

      一、引言

      我國的國有企業監事會制度是在國有企業的兩權分離的基礎上建立和發展起來的,其體制機制演變經歷了一個漫長的發展過程,F行公司法規定的監事會是公司法人治理結構的重要組成部分,在法律規定的基礎上,為深化國有企業改革、完善國有資產管理體制、強化監督防止國有資產流失,我國對國有大型企業一直實施外派監事會制度。但隨著國家機構的歷次改革,國有企業監事會的制度環境也在不斷發生變化,自2018年《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于調整國務院國有資產監督管理委員會職責機構編制的通知》(以下簡稱《通知》)頒布實施后,審計署已逐步整合外派監事會編制和人員,成立企業審計局和內部審計指導監督司,以履行中央企業審計監督職責,加強對國有企業等單位內部審計工作的指導和監督。外派監事會制度作為國有企業改革的歷史產物,隨著國有企業混合所有制和股份制改革的深入推進以及法人治理結構的不斷完善,國有獨資公司將不再設立外派監事會,其他國有企業監事會制度未來或將逐步淡化。

      二、國有企業監事會制度發展概述

      (一)國有企業監事會制度體系

      我國國有企業監事會制度包括外派監事會制度和內設監事會制度,二者在法律依據、性質、經費來源等方面存在不同,但在職能上有異曲同工之處。具體的不同之處在于:外派監事會的設立依據是《國有企業監事會暫行條例》(以下簡稱《條例》,已于2022年3月廢止),內設監事會的設立依據是《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》);外派監事會屬于國務院(或地方政府)派出的監督機構,與企業是監督與被監督的關系,不參與、不干預企業的經營決策和經營管理活動,而內設監事會屬于公司治理結構的組成部分,對企業經營可適度參與和干預(如有對董事會決議事項提出質詢和建議的權力,對董事、高級管理人員損害公司利益的行為的糾正權等);外派監事會活動經費由國家、地方財政撥付(被監督企業職工監事工資性報酬除外),內設監事會活動經費由企業自行承擔。

      在機構設置方面,根據《公司法》和《條例》,監事會由主席一人、監事若干人組成,其成員不少于3人(國有獨資公司不少于5人)。監事分為專職監事和兼職監事:從有關部門和單位選拔任命的監事,為專職監事,一般由監事會管理機構提名,按規定程序任命;監事會中由政府有關部門、單位派出代表和由企業職工代表擔任的監事,為兼職監事,其中企業職工代表監事由企業職工代表大會民主選舉產生,報監事會管理機構批準。企業負責人和財務負責人不得擔任監事會中的企業職工代表。

      (二)國有企業監事會制度的發展歷程

      自1993年12月我國首次頒布《公司法》起,就從法律上確立了內部監事會制度,并明確內設監事會為公司常設機構。上個世紀九十年代以來,伴隨著我國以國有企業為核心的市場經濟體制改革的不斷深化,國有企業政企不分、管理混亂、經營機制轉變滯后等一系列問題愈發凸顯。在現代企業制度尚未建立健全的情況下,建立和完善國有企業監督機制成為國企改革的當務之急,外派監事會制度應運而生。

      我國國有企業外派監事會制度的形成歷程大致經歷了兩個時期,即稽察特派員制度時期和國有企業監事會制度時期。1998年5月,國務院根據1993年的《國務院機構改革方案》之規定,印發《國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員方案的通知》(國發〔1998〕14號);1998年7月,國務院以第246號令頒布了《國務院稽察特派員條例》,正式引入對國有重點大型企業實行的稽察特派員制度,稽察特派員由國務院派出,代表國家對國有重點大型企業行使監督權力,以財務監督為核心,評價國有重點大型企業主要負責人員的經營管理業績。

      2000年3月,為進一步完善國有企業監督體制,并與現代企業制度接軌,國務院頒布《條例》,將國務院稽察特派員制度直接過渡為國有企業外派監事會制度。這一重大制度創新在建立健全國有資產監督管理體制、完善國有企業法人治理結構、促進國有資產保值增值等方面發揮了重要作用。

      從2003年開始,我國國有企業改革進入了深化改革的新階段,其主要內容為完善國有企業管理體制和公司法人治理結構。2003年3月實施的國務院機構改革方案是一個轉折點,決定成立國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”),將原國家經貿委的指導國有企業改革和管理的職能、中央企業工委的職能以及財政部有關國有資產管理的部分職能等整合注入國資委。

      2015年8月,中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號),提出加強和改進外派監事會制度、落實企業內部監事會對董事、經理和其他高級管理人員的監督等一系列要求,以進一步健全法人治理結構。

      2017年5月,國務院辦公廳印發《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》(國辦發〔2017〕36號),明確提出要提高專職監事比例,增強監事會的獨立性和權威性,對國有資產監管機構所出資企業依法實行外派監事會制度。

      2018年9月,《通知》根據《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》要求,明確將國務院國資委國有企業領導干部經濟責任審計職責和國有重點大型企業監事會職責劃入審計署,不再保留監督一局(國有企業監事會工作辦公室),不再設立國有重點大型企業監事會(即外派監事會)和國有重點大型企業監事會主席。

      由于機構改革對國有企業監督模式產生了重大影響,公司法也需做相應修訂。2021年12月,《中華人民共和國公司法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)向社會公開征求意見,草案提出有限責任公司可以按照公司章程的規定,在董事會中設置由董事組成的審計委員會,負責對公司財務、會計進行監督,并行使公司章程規定的其他職權。在董事會中設審計委員會的有限責任公司,可以不設監事會或監事。

      三、國有企業監事會制度現狀及問題

      與以英國和美國為主要代表的國家企業通過獨立董事制度(董事會成員中獨立董事占多數,且下設的履行監督職能的審計委員會全部為獨立董事)實現董事會監督權的制度設計不同,我國在董事會和高級管理層的治理結構中增設了監事會這一機構。除上市公司要求實行獨立董事制度外,非上市國有企業一般只能通過監事會制度發揮監督和制衡作用。其中內設監事會與董事會是平級機構,其職能一直被弱化和邊緣化,而外派監事會又屬于外部機構,從實踐來看,外派監事會制度在運行過程中存在一定的缺陷,主要體現在:一是外派監事會屬于政府行政力派出的監督機構,管理方式上具有較為濃厚的行政色彩,難以適應現代企業制度下公司治理的規范化和發展的市場化要求;二是外派監事會采用團隊工作模式,難保監督時效性,且多以事后監督為主,不可避免因時間和精力投入不足或缺乏全程監督導致監督主體履職風險集聚;三是隨著國有企業混合所有制和股份制改革的推進、實體化業務下層以及集團化管控模式的形成,外派監事會制度既難以適應集團總部的管控模式,也難以在下屬子企業復制此種監督模式。

      總體來說,監事會雖作為公司治理結構中的法定監督機構,但其在國有企業改革發展的過程中收效甚微,在國資監管體制和政府機構雙項改革背景下,監事會制度的環境和條件發生了很大變化,尤其是外派監事會的制度基礎受到一定沖擊。

      四、新形勢下國有企業監事會制度優化的建議

      政府機構改革帶來的審計職能優化,將有效解決中央和地方政府所屬企業監督職能交叉、力量分散的現實問題。隨著國有企業董事會結構不斷優化,獨立董事制度和下設審計委員會方式可充分發揮內部審計監督職能,審計部門也將依法對內部審計工作進行業務指導和監督。未來審計部門作為國有企業的獨立審計監督部門,將更具有針對性和專業性,國資監管部門也能更好地實現從“管企業”向“管資本”轉變;谏鲜稣攮h境影響和實踐需要,在國有企業監事會制度優化上提出以下建議:

      一是國有企業監事會制度逐步實現從外派監事會向內設監事會轉變,落實“外派內設”監事工作體制機制,內設監事會成員由出資人委派專職監事和企業職工監事組成,其中委派專職監事的遴選方式包括現職轉崗、公開招聘、交流任職等,以實現對企業實施事前、事中、事后全過程監督。

      二是國有企業分層分類設置監事會,對于國有獨資、全資、控股公司的總部層面逐步取消監事會或監事,更大地發揮外部董事、董事會下設審計委員會的監督審計作用,以進一步集中監督力量,提高監督效能;在國有獨資、全資、控股公司的下屬子公司以及國有參股公司可選擇設置內部監事會,由母公司委派專職監事,強化制度建設,完善工作機制。

      三是切實發揮職工監事作用,規范職工監事選拔程序、工作制度和履職管理,保障職工監事出席會議、發表意見、參與表決等權利,同時要求職工監事熟悉公司業務和經營情況,依法依規履職盡責,切實發揮監督作用。

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