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      睿觀點 | 地方政府專項債券申報及審核要點分析

      摘要:近年來,財政部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署, 在持續加大資金支持力度的同時,不斷強化專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理。本文在梳理專項債券全生命周期管理流程的基礎上,主要聚焦在申報和發行階段,對申報及發行流程、發行審核要點進行分析。

      一、 地方政府專項債券管理概述

      加強和完善地方政府專項債券管理,有利于進一步提升積極財政政策效能,對帶動擴大有效投資,妥善應對內外部沖擊和經濟下行壓力具有重要意義。近年來,財政部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署, 在持續加大資金支持力度的同時,不斷強化專項債券“借、用、管、還”全流程管理,促進資金安全、規范、高效使用,比如:提前布置項目儲備、強化投向管理和負面清單管理、加強項目審核把關、合理把握發行節奏、開展常態化核查、落實績效管理等。

      (一) 專項債券全生命周期管理流程

      從 “借、用、管、還”全生命周期管理流程來看,地方政府專項債券主要涉及到項目儲備申報、項目發行、資金撥付及使用、還本付息、信息公開及績效管理等環節。本文主要聚焦在申報和發行階段,對申報及發行流程、發行審核要點進行分析。

      表1:地方政府專項債全生命周期管理主要環節

      1.png

      (二) 專項債券全生命周期管理職責分工

      省級政府是地方政府專項債債券的發行主體,各市、縣、區政府需要使用專項債券的,由省級政府代為發行并轉貸市縣使用。專項債券管理實行分級負責,按照“誰使用、誰負責”的原則,由各級政府承擔主體責任,各級財政、發給部門承擔歸口管理責任,行業主管部門和項目單位承擔直接責任。各職能單位在專項債券管理中的主要職責見表2。

      表2:地方政府各部門在專項債券管理中的主要職責

      2.png

      二、 地方政府專項債券申報及發行流程

      地方政府專項債券項目儲備和申報主要包括項目儲備、項目前期準備、需求申報、額度分配和下達等環節。需求申報項目必須取得項目立項和可行性研究報告批復文件,部分省份要求已編制完成實施方案并開展事情績效評估,分別通過財政部門地方政府債務管理系統和發改部門國家重大項目庫,將項目需求逐級上報財政部和國家發改委審核。

      地方政府專項債券發行包括發行準備、項目評審和債券發行等環節。各地上報省財政廳評審項目必須完成項目一案兩書(項目實施方案、財務評價報告書和法律意見書)、前置審批手續完備齊全;而申報發行項目必須已處于開工階段或施工招投標階段,確保債券資金到位后能盡快形成實物工作量。地方政府專項債券申報和發行流程見圖1和表3。

      圖1:地方政府專項債券申報和發行流程圖

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      表3:地方政府專項債券申報及發行流程

      3.png

      三、 地方政府專項債券發行審核要點分析

      地方政府專項債券資金申報項目通過國家發改委和財政部審核后進入項目清單。對納入清單的項目,各地政府組織準備發行材料,逐級報省財政廳評審,評審通過方可納入發行(備選)庫。為增強發行評審工作效率和項目質量,加快專項債券發行支出進度,省級財政部門通常會建立評審常態化機制(比如“月報月審”機制),要求各地按照成熟一個報送一個的原則,均衡有序做好項目資料報送工作,力爭早報送、早評審、早入庫,避免“平時不報、債券分配前扎堆報”的現象。

      省財政廳建立專項債券項目聯合評審制度,制定評審標準,組織省級有關部門和專家對各地各部門報送項目發行資料進行評審,包括可研報告、立項文件、用地審批、環評、規劃許可、施工許可等項目審批手續,項目實施方案、財務評價報告、法律意見書、事前績效評估、收益測算依據等材料。項目評審通常分為兩個階段:前置條件評審和項目申報質量評審。

      (一) 前置條件評審要點

      前置條件評審,主要對評價項目能不能達到專項債券發行基本條件,前置條件有一項不符合的,即評審不通過(實行一票否決權)。

      表4:地方政府專項債券前置條件評審要點

      4.png

      說明:各省財政廳的評審標準會有些差別。

      (二) 項目質量評審要點

      前置條件評審通過的項目進行質量評審,按照評分標準進行綜合評估打分,質量好、得分高的納入發行(備選)庫,并優先安排發行;質量差、得分低的項目不予入庫。

      表5:地方政府專項債券項目質量評審要點

      5.png

      說明:各省財政廳的評審標準會有些差別。

      四、 做好專項債券申報發行工作的建議

      (一) 建立協同工作機制

      建立跨部門協調機制,加強省市縣縱向聯動和相關部門橫向協同,對提高專項債發行和使用效率尤為重要。建議由政府主要領導牽頭成立專項債券管理領導小組,負責統籌本地區專項債券管理工作,研究推進專項債券項目策劃、包裝、儲備、申報、發行使用、項目開工建設等工作,及時協調并解決項目推進過程中的困難和問題。

      (二) 提前研究,精準做好項目謀劃儲備

      根據“資金跟著項目走”原則,各地行業主管部門及項目單位按照國家明確的專項債券支持范圍和要求,聚焦區域重大戰略和“十四五”規劃,結合本行業本單位實際需求,提前研究謀劃近期需建設實施或已經在建的,有一定收益的公益性政府投資項目,精準做好工作項目儲備,確保項目謀得準、儲備足、能入圍、早開工。

      (三) 做深做細項目資料,提高項目申報質量

      根據上級申報要求,精準對接會計師事務所、律師事務所和項目編報咨詢機構等中介單位,嚴格按照國家及省級財政及發改部門要求,編制“一案兩書”,開展事前績效評估,備齊備全相關佐證資料,逐項對照梳理,嚴格信息填報審核關,對錄入國家重大項目庫和地方債務管理系統的項目信息逐筆審核,不斷提升項目申報質量,提高項目審核通過率。

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